編者按：我國是自然災(zāi)害和事故災(zāi)難最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多，地域分布廣，發(fā)生頻率高。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，近三百年來全球死傷10萬人以上災(zāi)難一共發(fā)生了50起，其中有26起發(fā)生在中國。

　　當(dāng)代社會發(fā)展有新的特點(diǎn)和規(guī)律，社會秩序更加穩(wěn)定，但一些人的心理比較脆弱；財富更加集中，但人口密度也更大。一旦發(fā)生事故，各種損失將加大，風(fēng)險的耦合程度更強(qiáng)。為了適應(yīng)這樣的特點(diǎn)和規(guī)律，需要有更為科學(xué)、更為現(xiàn)代、更為精細(xì)的應(yīng)急處置手段和方式。

　　暴雨、地震、火災(zāi)、交通事故、工程事故、公共衛(wèi)生事件……當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)化率接近60%，城市地廣了、樓高了、人多了，各種公共安全風(fēng)險也在集聚。一場大雨可能癱瘓一座城，一架無人機(jī)可能干擾數(shù)十航班，各種新舊風(fēng)險交織在一起，給城市應(yīng)急管理提出了新挑戰(zhàn)。

　　城市擴(kuò)張上天入地，安全“觸發(fā)點(diǎn)”密布

　　近年來，各地高層、超高層建筑涌現(xiàn)，不斷刷新城市天際線。2017年歲末的一天凌晨，北方某城市一棟高層建筑38層發(fā)生火災(zāi)，共造成10人死亡。湖南省建筑設(shè)計院總建筑師楊瑛認(rèn)為，高層建筑一般位于擁擠的城市中心，把所有東西“擠在一起”，存在消防安全等一系列安全隱患。

　　早在2012年，深圳就以城市為整體對象開展了公共安全風(fēng)險評估，共識別出公共安全風(fēng)險源138項。其中，高層建筑火災(zāi)被列為“極高等級風(fēng)險”。

　　深圳市應(yīng)急辦相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，目前，深圳100米以上的高層建筑有數(shù)千座，幾乎已是隨處可見。而消防車的救災(zāi)能力大多不到100米，高層建筑一旦發(fā)生火災(zāi)，外部救援難度不小。

　　同時，在一些高樓密集的地區(qū)，停車占用消防通道等行為也為及時有效的救援造成障礙。一些高層發(fā)生火災(zāi)只能主要依靠建筑的自動噴淋系統(tǒng)和避難層“自救”。

　　向天空發(fā)展的同時，很多城市地鐵建設(shè)熱潮不減。

　　暨南大學(xué)學(xué)者的一份研究報告稱，由于地鐵存在空間有限、客流量大、人員密集等特點(diǎn)，城市地鐵的快速發(fā)展蘊(yùn)含著一定的安全隱患和風(fēng)險。

　　湖南城市學(xué)院教授湯放華認(rèn)為，上下班高峰期、重大活動期間，人流、車流瞬間聚集，如果城市交通、場地等設(shè)施的容納能力、承受能力、疏散能力不足，很容易出現(xiàn)安全事故。

　　一場雨癱瘓一座城，應(yīng)急“薄弱點(diǎn)”突出

　　人們常說，下水道是一個城市的良心。一場暴雨，或者一次大雪、臺風(fēng)，都能成為城市應(yīng)急能力的“試金石”。

　　“城里看海”這類情況反映出很多城市在交通、地下管網(wǎng)、電力、通信等“生命線工程”上的綜合防范能力薄弱，應(yīng)急物資儲備不足，難以應(yīng)對自然災(zāi)害特別是巨災(zāi)風(fēng)險。

　　除了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“硬能力”不足，應(yīng)急管理還存在“軟能力”短板。有報告指出，基層應(yīng)急部門在風(fēng)險識別、信息報告、先期處置、應(yīng)急響應(yīng)等方面存在不足，容易導(dǎo)致“小事變大”。

　　“軟能力”短板突出表現(xiàn)在兩個方面。

　　一方面，互聯(lián)網(wǎng)時代，在謠言和真相的賽跑中，一些基層政府的輿情分析和引導(dǎo)能力不足。

　　另一方面，大數(shù)據(jù)時代，應(yīng)急管理要打破“信息孤島”，才能應(yīng)對城市“無時不有、無處不在”的風(fēng)險。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，對于應(yīng)急指揮而言，需要掌握人口分布、地下管網(wǎng)、運(yùn)營商、地理信息等數(shù)據(jù)，但現(xiàn)在這些數(shù)據(jù)分散于多個單位，有的還是涉密數(shù)據(jù)，整合起來很難。如果這些數(shù)據(jù)不能打通，想要依靠大數(shù)據(jù)分析來提升應(yīng)急管理水平，就無從談起。

　　無人機(jī)無人駕駛來了，新“風(fēng)險點(diǎn)”陡增

　　據(jù)了解，目前國內(nèi)城市中的北京、上海已經(jīng)發(fā)放了自動駕駛路測牌照，無人駕駛汽車可在指定的開放道路上測試?！盁o人駕駛讓城市管理面臨新挑戰(zhàn)。

　　”湯放華認(rèn)為，傳統(tǒng)道路、交通規(guī)則、交通管理系統(tǒng)和無人駕駛不相適應(yīng)，交通事故責(zé)任劃分“理不清”，應(yīng)急管理無章可循，這些問題都有待解決。

　　如果說無人駕駛汽車商業(yè)化還是將來時，那么無人機(jī)、共享單車等新事物在給城市生活帶來便利的同時，也已經(jīng)暴露出實(shí)實(shí)在在的風(fēng)險點(diǎn)。

　　半月談記者梳理發(fā)現(xiàn)，近年來，無人機(jī)干擾航空安全事件時有發(fā)生。

　　2017年以來，多地都發(fā)生了無人機(jī)闖入機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)的事件。有人用無人機(jī)在數(shù)百米高空近距離拍下了民航客機(jī)降落的畫面，并制作成視頻在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行炫耀。這些行為對民航飛行安全造成威脅，導(dǎo)致數(shù)十個航班出現(xiàn)不同程度延誤。

　　專家表示，無人機(jī)對航空安全的威脅，是近年來城市應(yīng)急管理面臨的新考驗(yàn)之一。目前，大疆無人機(jī)已經(jīng)在系統(tǒng)里內(nèi)置了機(jī)場禁飛區(qū)。當(dāng)用戶身處禁飛區(qū)范圍內(nèi)，無人機(jī)將無法起飛。但是，還有多家無人機(jī)的產(chǎn)品尚未實(shí)現(xiàn)這一功能。

　　此外，共享單車在“野蠻生長”中也受到不少詬病。不久前，成都市城管委對中心城區(qū)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車停放秩序考核情況通報稱，各運(yùn)營企業(yè)對長期存在的單車堆積停放問題沒有行之有效的管控措施，無法及時清運(yùn)單車，導(dǎo)致熱點(diǎn)地區(qū)單車“潮汐式”擁堵時間延長，更有共享單車堵塞消防通道的情況發(fā)生。

　　專家指出，在現(xiàn)代城市的應(yīng)急管理中，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域面臨的治理困境更加顯著，工業(yè)生產(chǎn)、日常生活中突發(fā)性的社會風(fēng)險，成為社會治理的核心內(nèi)容。

　　應(yīng)對新形勢，新技術(shù)為應(yīng)急“關(guān)鍵點(diǎn)”賦能

　　面對點(diǎn)多、面廣、新舊交織的風(fēng)險，城市應(yīng)急管理亟須適應(yīng)新形勢。

　　風(fēng)險評估是應(yīng)急管理的源頭，應(yīng)改變過去那種粗放式、“差不多主義”的評估方式。

　　在這方面，深圳市將風(fēng)險劃定為200多個細(xì)類，降低風(fēng)險評估的主觀成分，自然災(zāi)害類所有評估手段均通過專業(yè)軟件平臺完成；應(yīng)急能力評估借助安全管理模型建立了通用指標(biāo)體系，包含20個一級指標(biāo)、67個二級指標(biāo)、176個能力要素考核點(diǎn)。

　　專家認(rèn)為，通過科學(xué)評估，有助于及時發(fā)現(xiàn)和治理城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、響應(yīng)機(jī)制等方面的風(fēng)險點(diǎn)。

　　專家建議，加快推進(jìn)建立城市應(yīng)急救援信息共享機(jī)制，健全多部門協(xié)同預(yù)警發(fā)布和響應(yīng)處置機(jī)制，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，提高城市生產(chǎn)安全事故處置水平。

　　同時，完善事故應(yīng)急救援預(yù)案，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)案與部門預(yù)案、企業(yè)預(yù)案、社區(qū)預(yù)案有效銜接，定期開展應(yīng)急演練。完善應(yīng)急救援聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)急狀態(tài)下交通管制、警戒、疏散等防范措施。健全應(yīng)急物資儲備調(diào)用機(jī)制。

　　針對高層火災(zāi)問題，專家建議開發(fā)適用高層建筑等條件下的應(yīng)急救援裝備設(shè)施，加強(qiáng)安全使用培訓(xùn)。強(qiáng)化有限空間作業(yè)和現(xiàn)場應(yīng)急處置技能。

　　來源：《半月談》2018年第9期，半月專題：《應(yīng)急之變》

　　原標(biāo)題：地廣樓高人多，新舊風(fēng)險交織 城市應(yīng)急管理難題待解

　　記者：白田田 陳宇軒

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責(zé)任編輯： 韓家慧