制圖:彭訓(xùn)文 數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)(注:2003年至2018年數(shù)據(jù)未計(jì)入國(guó)務(wù)院辦公廳)
中國(guó)大踏步構(gòu)建服務(wù)型政府(發(fā)布與解讀)
“一只蛤蟆跳進(jìn)水里,歸農(nóng)業(yè)部管,蹦到岸上就歸林業(yè)局管?!薄拔曳N牡丹歸林業(yè)局管,改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了,一個(gè)是草本、一個(gè)是木本?!痹?月結(jié)束的全國(guó)兩會(huì)上,一位全國(guó)政協(xié)委員這樣描述政府機(jī)構(gòu)職能交叉。不過(guò),隨著十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》(下稱方案)公布,這些現(xiàn)象將成歷史。
根據(jù)方案,就國(guó)務(wù)院而言,正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè),副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè);很多年來(lái)想改未改的地方如今動(dòng)了真格……海內(nèi)外紛紛用“前所未有”“全面變革”“深刻重構(gòu)”這樣的詞來(lái)評(píng)價(jià)。
機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)自我革命。改革開放至今,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行了8次改革,組成部門(部委)由52個(gè)降至26個(gè)(不含國(guó)務(wù)院辦公廳),政府效能不斷提升。相關(guān)專家在接受記者采訪時(shí)表示,近40年的政府機(jī)構(gòu)改革形成了一種基本邏輯和成功經(jīng)驗(yàn),那就是始終堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),以轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為目標(biāo)。進(jìn)入新時(shí)代,要更加重視加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性,鞏固改革成果,進(jìn)一步提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。
改革力度前所未有
“我參加一次座談會(huì),有專家跟我說(shuō)他去調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),在餐館里邊吃飯是由地稅向餐館收營(yíng)業(yè)稅,而要打包帶走就由國(guó)稅來(lái)收增值稅。他問(wèn)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)方面,要是站在餐館門檻上吃該由哪個(gè)部門來(lái)收稅???當(dāng)時(shí)對(duì)方給他的回答是‘你這是抬杠’。”
在會(huì)見(jiàn)采訪今年全國(guó)兩會(huì)的中外記者并回答提問(wèn)時(shí),國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)講了這個(gè)故事。此次機(jī)構(gòu)改革,將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并,類似多頭收稅、干擾企業(yè)的現(xiàn)象將不復(fù)存在。
之所以能合并,基礎(chǔ)在于近年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院大力推動(dòng)營(yíng)改增、取消營(yíng)業(yè)稅,實(shí)現(xiàn)了稅收以共享稅為主。湖南省婁底市市長(zhǎng)楊懿文在接受記者采訪時(shí)表示:“婁底市此前國(guó)稅地稅就在一個(gè)辦事大廳辦公,現(xiàn)在兩者合起來(lái),對(duì)于地方財(cái)政、稅收征管體系來(lái)說(shuō)都是一個(gè)新格局?!?/p>
這是此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)大變革的一個(gè)縮影。根據(jù)方案,自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、文化和旅游部、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家醫(yī)療保障局等成為國(guó)務(wù)院的新機(jī)構(gòu),而國(guó)土資源部、法制辦、三峽辦、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等退出歷史舞臺(tái)。
改革后,國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)、副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè),除辦公廳外,設(shè)置組成部門26個(gè),直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè),直屬機(jī)構(gòu)10個(gè),辦事機(jī)構(gòu)2個(gè)。
“新一輪機(jī)構(gòu)改革,涉及領(lǐng)域之廣、層次之深、力度之大、節(jié)奏之密集,都是改革開放以來(lái)在政治領(lǐng)域少見(jiàn)的,展現(xiàn)了新時(shí)代深化政治和行政體制改革的堅(jiān)定決心,具有鮮明時(shí)代特征?!敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所行政管理研究室主任贠杰對(duì)記者表示,與以往不同,新一輪機(jī)構(gòu)改革是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代背景下開啟的,具有完全不同的改革環(huán)境和發(fā)展條件。
他分析說(shuō),如今中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、水平和社會(huì)成熟度更高,深化機(jī)構(gòu)改革的大環(huán)境已經(jīng)具備;同時(shí),新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的新任務(wù),對(duì)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和形成科學(xué)有效的黨和國(guó)家管理體制提出了迫切要求。在這種背景下,無(wú)論是中共十九大報(bào)告,還是中共十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》、今年的全國(guó)兩會(huì),都將深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革提升到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度,體現(xiàn)了極高的政治定位和戰(zhàn)略意義。
因此,此次改革不僅僅局限于傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)改革,而且廣泛涉及中共、人大、政協(xié)、司法、事業(yè)單位、群團(tuán)、社會(huì)組織及跨軍地等各個(gè)領(lǐng)域,還涉及軍地之間機(jī)構(gòu)和職能優(yōu)化轉(zhuǎn)移,以及機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)社會(huì)之間關(guān)系,改革力度前所未有。
三月十三日,北京市民在國(guó)家工商管理總局門前拍照留念。樊甲山攝(人民視覺(jué))
職能整合取得新突破
“一個(gè)煎餅果子,到底該誰(shuí)管?”對(duì)于這種城市亂象,以往群眾要投訴,得跑食品安全、質(zhì)量、價(jià)格等好幾個(gè)部門,人們用“幾個(gè)大蓋帽管不住一個(gè)大草帽”來(lái)形容這種監(jiān)管脫節(jié)現(xiàn)象。
此次新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局,貫穿“確保一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”理念,將原來(lái)工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、發(fā)改委的價(jià)格督查、商務(wù)部的反壟斷執(zhí)法等部門職責(zé)整合,目標(biāo)正是為了讓群眾只跑一次,只對(duì)一個(gè)窗口就能辦成事。
就此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革具體內(nèi)容看,“優(yōu)化協(xié)同高效”成為重點(diǎn)。國(guó)家行政學(xué)院教授、公共管理教研部公共行政教研室主任李軍鵬在接受記者采訪時(shí),將其中亮點(diǎn)總結(jié)為4個(gè)方面。
一是解決了人民群眾呼聲最強(qiáng)烈、職責(zé)交叉最嚴(yán)重的環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、醫(yī)保等領(lǐng)域問(wèn)題,在政府職能整合協(xié)同方面取得新突破。例如,整合了自然資源管理、生態(tài)環(huán)境管理、市場(chǎng)監(jiān)督管理、應(yīng)急管理、銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理、醫(yī)療保障管理職能。
二是大部制改革取得新進(jìn)展,基本建立了適應(yīng)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和大系統(tǒng)管理的大部門體制。例如,文化與旅游機(jī)構(gòu)合并,法制部門與司法部門合并,省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并。
三是適應(yīng)中國(guó)的全球外交戰(zhàn)略、“一帶一路”建設(shè)、引進(jìn)海外人才戰(zhàn)略,在國(guó)際發(fā)展與移民事務(wù)等新功能方面做了完善,拓展了政府治理新領(lǐng)域。例如,國(guó)家移民管理局、國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署設(shè)立。
四是更好地進(jìn)行了退伍軍人、林業(yè)草原方面的統(tǒng)一管理,便于更專業(yè)化執(zhí)行。例如,組建退役軍人事務(wù)部、國(guó)家林業(yè)和草原局。
更重要的一個(gè)亮點(diǎn)是,此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化黨政體系運(yùn)行為改革思路。例如,將國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、國(guó)家宗教事務(wù)局歸入中央統(tǒng)戰(zhàn)部管理,將國(guó)家新聞出版廣電總局的新聞出版、電影管理職責(zé)歸入中央宣傳部等。此外,黨的組織、政法、機(jī)關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門職責(zé)配置也進(jìn)行了優(yōu)化,理順了黨政關(guān)系。
“改革不僅涉及對(duì)黨政職能定位的重新認(rèn)識(shí),而且涉及權(quán)責(zé)邊界的合理劃分;不僅涉及國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的變革,而且全面涵蓋黨的組織系統(tǒng)調(diào)整,更觸及了黨政融合發(fā)展等深層次問(wèn)題?!壁O杰認(rèn)為,這將充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的優(yōu)勢(shì),并使其進(jìn)一步制度化。
加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)
今年恰逢改革開放40周年,這讓此次機(jī)構(gòu)改革更受關(guān)注。
改革開放以來(lái),在此次改革前,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)共進(jìn)行了7次改革,分別為1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。
改革開放初期,中國(guó)正由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,提高政府效率成為關(guān)鍵問(wèn)題。1982年改革前,國(guó)務(wù)院各部、委、直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)近100個(gè),人員4.9萬(wàn)多人,一個(gè)部委的副部長(zhǎng)最多達(dá)20多位。改革后,各部門縮減為61個(gè),人員3.2萬(wàn)人。
“前幾輪改革目的是改變政府什么都管的問(wèn)題,主要以精簡(jiǎn)、壓縮機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量為主,沒(méi)有充分意識(shí)到政府職能問(wèn)題?!壁O杰說(shuō),由于隨后人事矛盾突出,導(dǎo)致改革效果并不明顯。
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸深入,1993年改革明確提出,要建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的組織機(jī)構(gòu),將堅(jiān)持政企分開作為主要內(nèi)容,以改變政府像“企業(yè)”、企業(yè)像“車間”的情況。贠杰表示,從這次改革起,我們開始意識(shí)到政府職能轉(zhuǎn)變的重要性,改革方向和節(jié)奏趨于穩(wěn)定。
后來(lái)的改革重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向加強(qiáng)和改善政府宏觀調(diào)控,更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。例如,2003年改革重點(diǎn)解決行政管理體制中存在的突出矛盾和問(wèn)題;2008年改革提出探索大部門體制;2013年改革將行政審批制度改革作為突破口。
然而,當(dāng)容易改的都改完了、剩下的都是“硬骨頭”時(shí),機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期。因此,今年機(jī)構(gòu)改革將“優(yōu)化協(xié)同高效”作為重點(diǎn)。
“今年改革在理念、范圍、深度上均大大超越了以往歷次機(jī)構(gòu)改革?!壁O杰表示,與以往政府系統(tǒng)為主的機(jī)構(gòu)改革不同,此次改革以全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)黨政融合發(fā)展為改革主線。在實(shí)踐層面,不僅聚焦政府職責(zé)缺位和行政效能問(wèn)題,而且高度重視黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題。在組織體系方面,不僅關(guān)注部門與部門之間職權(quán)和責(zé)任優(yōu)化統(tǒng)合問(wèn)題,而且在縱向上把中央與地方職責(zé)關(guān)系的重新調(diào)整納入改革視野,強(qiáng)調(diào)合理界定各層級(jí)間職能配置、賦予地方更多自主權(quán)。
總結(jié)歷次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,李軍鵬認(rèn)為傳達(dá)出一些基本邏輯:一是根據(jù)中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不同階段的發(fā)展要求,與時(shí)俱進(jìn),準(zhǔn)確定位機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)及其重點(diǎn)任務(wù)。二是牢牢把握政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)核心,積極有為地推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。三是牢牢把握“市場(chǎng)決定性作用”這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),不斷拓展簡(jiǎn)政放權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)管、優(yōu)化政府服務(wù)與公共服務(wù)的視野與領(lǐng)域。四是勇于破除利益固化藩籬,不斷推進(jìn)刀刃向內(nèi)的政府自身改革。五是堅(jiān)持發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性,中央出臺(tái)改革的頂層設(shè)計(jì)原則方案,地方政府在改革中先行探索,不斷積累經(jīng)驗(yàn)。
機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中也積累了很多經(jīng)驗(yàn)。比如,堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā),對(duì)各階段問(wèn)題充分考慮。比如,科學(xué)定位政府職能。比如,面對(duì)問(wèn)題、困難和改革障礙,特別是改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期時(shí),更要全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?!斑@些都是我們進(jìn)一步深化改革的法寶?!壁O杰說(shuō)。
發(fā)揮好制度優(yōu)勢(shì)
方案確定了改革落地的時(shí)間表:中央和國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革要在2018年底前落實(shí)到位。
3月28日,中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會(huì)主任習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào),深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng),標(biāo)志著全面深化改革進(jìn)入了一個(gè)新階段,改革將進(jìn)一步觸及深層次利益格局的調(diào)整和制度體系的變革,改革的復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加突出,要加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面深化改革統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo),緊密結(jié)合深化機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)改革工作。
如何破除思想藩籬?如何調(diào)整固化利益格局?如何有效加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)同性?如何鞏固改革成果?……這些都是推進(jìn)此次機(jī)構(gòu)改革面臨的挑戰(zhàn),有的還是始終存在的問(wèn)題。
“機(jī)構(gòu)改革要在結(jié)構(gòu)、功能和文化等方面實(shí)現(xiàn)深度融合。”贠杰認(rèn)為,結(jié)構(gòu)方面,這不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并,而是要實(shí)現(xiàn)黨政融合發(fā)展。功能方面,機(jī)構(gòu)職能要優(yōu)化調(diào)整,同時(shí)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)高效和高執(zhí)行力。文化方面,要破除一些部門人員等待觀望、生搬硬套、本位主義等思想認(rèn)識(shí)藩籬。
在改革過(guò)程中,明確改革目標(biāo)也十分關(guān)鍵。在西方,打造一個(gè)“有限政府”成為主流,中國(guó)則將打造服務(wù)型政府作為目標(biāo)。此次方案提出,要加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能,構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系,加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。
在贠杰看來(lái),政府管理和服務(wù)職能并不是一種對(duì)立關(guān)系,而是融合關(guān)系,應(yīng)該通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變,建立起一個(gè)服務(wù)型政府或有效政府,“做到科學(xué)有為、為所當(dāng)為。也就是說(shuō),該管的一定要管,不該管的一定不管?!?/p>
贠杰表示,由于中國(guó)和西方國(guó)家政治屬性不同,因此政府職能也有區(qū)別。例如此次改革提出的黨政融合、高執(zhí)行力等,都是西方國(guó)家所沒(méi)有的,“這是我們的特點(diǎn)。要將這些特點(diǎn)化為優(yōu)勢(shì),要通過(guò)機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性來(lái)實(shí)現(xiàn)”。他具體建議,要進(jìn)一步加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),重視頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃,明確方法步驟和措施保障,健全評(píng)估和督察機(jī)制,確保機(jī)構(gòu)改革沿著正確軌道平穩(wěn)有序高效推進(jìn)。
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