新華社北京１２月２２日電 題：規(guī)范監(jiān)察權(quán)力 依法保障人權(quán)——聚焦監(jiān)察法草案二審稿看點(diǎn)
新華社“新華視點(diǎn)”記者楊維漢、朱基釵、丁小溪、張華迎
監(jiān)察法草案２２日提請全國人大常委會會議第二次審議。這部法律涉及依法賦予監(jiān)察委——這一全新的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)的根本性問題，因而備受關(guān)注。
今年６月，監(jiān)察法草案經(jīng)人大常委會初次審議后，于１１月７日在中國人大網(wǎng)首次公布，向社會征求意見。截至１２月６日，共有３７００多人提出１．３萬多條意見建議。草案二審稿回應(yīng)各方關(guān)切，據(jù)此進(jìn)行了多處修改和完善，突出了規(guī)范監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行和依法保障被調(diào)查人合法權(quán)利的內(nèi)容，充分體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法、依法立法的精神。
明確人大常委會聽取審議監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告
根據(jù)監(jiān)察法草案征求意見稿，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察委由人大產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)。
草案二審稿將原先的“各級人民代表大會常務(wù)委員會可以聽取和審議本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，并組織執(zhí)法”修改為“各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，根據(jù)需要可以組織執(zhí)法檢查”。
北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安表示，人大常委會聽取和審議監(jiān)察委的工作報(bào)告是監(jiān)督的重要形式，刪去“可以”二字，是為了體現(xiàn)人大對監(jiān)察委的監(jiān)督，保障我國人民代表大會制度的權(quán)威性。
進(jìn)一步規(guī)范留置場所的設(shè)置管理
制定監(jiān)察法，用留置取代“兩規(guī)”措施，體現(xiàn)了用法治思維和法治方式反腐敗。根據(jù)征求意見稿，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，并具有相關(guān)情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)審批可以將其“留置在特定場所”。
“特定場所”指什么？草案二審稿增加規(guī)定：“留置場所的設(shè)置和管理依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>
根據(jù)中央紀(jì)委公布的北京、山西、浙江等地監(jiān)察體制改革試點(diǎn)情況，試點(diǎn)地區(qū)把紀(jì)委原“兩規(guī)”場所、公安機(jī)關(guān)看守所作為留置場所，對留置折抵刑期、異地留置進(jìn)行探索。
中國政法大學(xué)副校長馬懷德表示，二審稿增加留置場所設(shè)置和管理的條文，實(shí)質(zhì)上是授權(quán)性條款。監(jiān)察法通過之后，還應(yīng)出臺留置場所的相關(guān)規(guī)定，對留置場所的設(shè)置和管理進(jìn)一步細(xì)化。
留置后應(yīng)通知單位“和”家屬
關(guān)于對被調(diào)查人采取留置措施后，什么情況下通知單位、家屬，草案二審稿進(jìn)行了完善。修改為：“采取留置措施后，除有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時以內(nèi)通知被留置人員所在單位和家屬?！?/p>
草案二審稿將之前征求意見稿中，通知“單位或家屬”修改為“單位和家屬”，同時將原來的“除有礙調(diào)查的”到底是什么情形，予以明確。
二審稿還增加了保障被留置人員安全的內(nèi)容，規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)?！痹黾恿恕鞍踩倍?；同時明確：“違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故，或者發(fā)生安全事故后隱瞞不報(bào)、報(bào)告失實(shí)、處置不當(dāng)?shù)摹?，對?fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。
馬懷德表示，留置首先要保障人身安全。安全保障義務(wù)在監(jiān)察機(jī)關(guān)，在負(fù)責(zé)留置的相關(guān)人員，產(chǎn)生安全事故不僅要追究直接責(zé)任人的責(zé)任，還要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這是對被留置人員合法權(quán)利的保障。
增加規(guī)定保障被調(diào)查人合法權(quán)利
與征求意見稿相比，草案二審稿增加保障被調(diào)查人合法權(quán)利的內(nèi)容：第一，“凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)經(jīng)查明與案件無關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)解除凍結(jié)，予以退還”；第二，“搜查女性的身體，應(yīng)當(dāng)由女工作人員進(jìn)行”；第三，“查封、扣押的財(cái)物、文件經(jīng)查明與案件無關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)解除查封、扣押，予以退還”；第四，“監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查，對沒有證據(jù)證明存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件”。
中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏認(rèn)為，現(xiàn)代法治原則要求尊重和保障人權(quán)，這些新增的條款很好地踐行了法治原則，有利于保障被調(diào)查人的合法權(quán)利。
與此同時，在草案二審稿中，對技術(shù)調(diào)查措施的適用范圍和批準(zhǔn)程序進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，將可以采取技術(shù)調(diào)查措施的案件范圍由“涉嫌重大貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪”修改為“涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪”。
擬設(shè)立專門機(jī)構(gòu)強(qiáng)化監(jiān)察委自我監(jiān)督
草案二審稿增加規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式加強(qiáng)對監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督，建設(shè)忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍。
為了嚴(yán)防“燈下黑”，清除紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的“害群之馬”，２０１４年以來，中央紀(jì)委和省級紀(jì)檢機(jī)關(guān)均設(shè)立了干部監(jiān)督室。根據(jù)十八屆中央紀(jì)委工作報(bào)告，黨的十八大以來，全國紀(jì)檢系統(tǒng)處分１萬余人，組織處理７６００余人，談話函詢１．１萬人。
馬懷德認(rèn)為，在監(jiān)察委內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)自我監(jiān)督，是將實(shí)踐中行之有效的做法上升為法律規(guī)定。
加強(qiáng)對監(jiān)察人員的監(jiān)督和追責(zé)
與征求意見稿相比，草案二審稿加大了對監(jiān)察人員的監(jiān)督和追責(zé)力度。之前的征求意見稿中列舉了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員如有７種行為，將依法給予處理。草案二審稿中，將７種行為擴(kuò)大到９種，并且對部分行為的表述進(jìn)行了補(bǔ)充和修改。
例如，增加了“發(fā)現(xiàn)重大案情隱瞞不報(bào)”“違反規(guī)定采取留置措施”“違反規(guī)定限制他人出境，或者不按規(guī)定解除出境限制”等內(nèi)容，而且明確了不僅要對直接責(zé)任人員依法給予處理，還將追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任。
同時，草案二審稿還增加了“控告人、檢舉人、證人捏造事實(shí)誣告陷害監(jiān)察對象的，依法予以處理”的內(nèi)容。
“法律關(guān)系中的各個主體在享有權(quán)利的同時，也要承擔(dān)義務(wù)、負(fù)有責(zé)任，因此草案加大了對監(jiān)察人員的監(jiān)督、追責(zé)力度?！苯靼舱f，“同時，草案還體現(xiàn)了法治精神，對控告人、檢舉人、證人也壓實(shí)了法律責(zé)任?！?/p>
監(jiān)察委與檢察院互相配合、互相制約
在依法反腐敗的過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)是互相配合、互相制約的關(guān)系。
針對征求意見稿規(guī)定的對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)“對于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見并報(bào)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定”的內(nèi)容，二審稿刪去了“征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見”的表述。
莫紀(jì)宏認(rèn)為，監(jiān)察委履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)，檢察院行使公訴權(quán)。對于監(jiān)察委移送的案件，檢察院認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查，必要時可以自行補(bǔ)充偵查。對于有刑事訴訟法規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級檢察院批準(zhǔn)，可以依法作出不起訴決定，這體現(xiàn)了對檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的尊重，也體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的互相配合、互相制約。
