????馬來西亞航空公司MH17航班17日在烏克蘭東部邊境墜毀后，國(guó)際民用航空組織（ICAO）的作用和權(quán)責(zé)成為輿論關(guān)注焦點(diǎn)之一。

????一些人質(zhì)疑，國(guó)際民航組織為何未能提醒航空公司飛越烏克蘭空域的潛在危險(xiǎn)。這一聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)18日自辯清白，稱發(fā)布航空危險(xiǎn)預(yù)警不是其“分內(nèi)事”。

????發(fā)布預(yù)警？不負(fù)責(zé)

????國(guó)際民航組織發(fā)言人安東尼·菲爾賓說，這一機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)宣布空域是否安全，也不承擔(dān)“與民用航空服務(wù)相關(guān)的其他直接操作性責(zé)任”。

????按他的說法，只有這一機(jī)構(gòu)的成員國(guó)才有責(zé)任提醒其他國(guó)家潛在的飛行安全風(fēng)險(xiǎn)。至于發(fā)布導(dǎo)彈襲擊風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，就更不是國(guó)際民航組織的事。

????關(guān)閉航線？沒權(quán)力

????馬來西亞交通部長(zhǎng)廖中萊先前說，馬航MH17航班墜機(jī)后，國(guó)際民航組織關(guān)閉了烏克蘭東部空域的航線。不過，國(guó)際民航組織隨即予以否認(rèn)，稱自身無權(quán)“開放或關(guān)閉”航線。

????一些民航專家說，由于國(guó)際民航組織不具備實(shí)質(zhì)操作性授權(quán)，即便收到航班應(yīng)該避飛某些航線的信息，也不會(huì)加以傳播。事實(shí)上，只有各國(guó)民航管理機(jī)構(gòu)才有“實(shí)權(quán)”，能夠決定本國(guó)航班是否禁飛某些空域。如果因?yàn)轳R航墜機(jī)事件譴責(zé)國(guó)際民航組織失職，實(shí)在有失公允。

????接受建議？憑自愿

????克里米亞并入俄羅斯后，國(guó)際民航組織4月發(fā)布航空預(yù)警，提醒國(guó)際航班飛越克里米亞可能存在風(fēng)險(xiǎn)。不過，這一機(jī)構(gòu)給出的理由不是暴力沖突可能引發(fā)危險(xiǎn)，而是因?yàn)槎鄠€(gè)空中交通管制方可能“相互打架”，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

????一名加拿大航空法專家說，類似的預(yù)警是建議而非命令，如同協(xié)議，不具強(qiáng)制性，國(guó)際民航組織成員國(guó)可以自行決定是否接受。

????協(xié)助調(diào)查？不主導(dǎo)

????按照馬來西亞政府的說法，依據(jù)國(guó)際民航組織相關(guān)規(guī)定，烏克蘭政府將負(fù)責(zé)調(diào)查馬航墜機(jī)。同時(shí)，馬方希望國(guó)際民航組織參與調(diào)查。

????國(guó)際民航組織18日說，作為對(duì)馬來西亞政府正式請(qǐng)求的回應(yīng)，這一機(jī)構(gòu)將派出一支專家團(tuán)隊(duì)協(xié)助調(diào)查。不過，由于墜機(jī)發(fā)生在烏克蘭，應(yīng)由烏克蘭政府主導(dǎo)調(diào)查。

????國(guó)際監(jiān)管：碎片化

????國(guó)際民航組織創(chuàng)建于1944年，現(xiàn)有大約190個(gè)成員國(guó)，以促進(jìn)國(guó)際民用航空安全和有序發(fā)展為宗旨，為航空安全、安保、效率、能力以及環(huán)境保護(hù)制定必要標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章。

????加拿大麥基爾大學(xué)航空管理學(xué)講師約翰·薩巴分析，盡管國(guó)際民航組織在航空領(lǐng)域的專業(yè)性不容置疑，不過，機(jī)構(gòu)本身的架構(gòu)限制了它在國(guó)際監(jiān)管中發(fā)揮更大作用。

????“他們受政治約束。人們來自不同國(guó)家，試圖代表本國(guó)利益的同時(shí)也制定協(xié)議，”薩巴說。

????一些分析師認(rèn)為，本次馬航墜機(jī)從一個(gè)側(cè)面反映出國(guó)際民航監(jiān)管的碎片化特征。

????菲爾賓說，國(guó)際民航組織不太可能改變自身架構(gòu)，今后也不太可能在監(jiān)管中發(fā)揮更關(guān)鍵作用。“你如何能讓所有（成員）國(guó)家都同意，賦予國(guó)際民航組織超越本國(guó)的權(quán)力？”他說。（韓梁）

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